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中国财政口径隐藏多少秘密?

  今年中国“两会”期间,中国国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出,积极的财政政策要加力增效,今年赤字率拟从去年的2.1%提高到2.3%。但考虑到地方融资平台整顿等因素,积极财政政策的力度低于外界预期。对此,中国财政部长楼继伟在记者招待会上给出了另外的解释,即考虑到结转资金及地方债务偿还方式变化等因素,今年的赤字率是2.7%而非2.3%,两者相差两千多亿,这引发了网上广泛关注。为何会产生这种差异?分析员认为并非谁的测算有误,而是口径不同而已。
  口径这一晦涩的字眼开始进入大众的视野,不同的口径揭示不同的信息,虽然社会大众尤其是经济专业人员对此并不难理解,但即便是财政专业的学者,可能也难以准确弄清财政业务的不同口径,预算赤字、国库现金、可用财力、机动财力、总预算等等,诸多的财政术语都对应着不同的口径,揭示不同的深刻内涵。分析财政问题必须准确理解各种数据口径,否则难以驾驭财政数据,得出的结论也就有失客观。
  如果大家仔细梳理一下中国从事经济学研究的学者言论,财政专业人员谈论金融货币政策的并不少见,但从事金融研究的学者谈论财政政策的却为数不多。虽然财政与金融学科背景有差异,但财政口径等更为复杂的因素显然有着重要影响。财政收支涉及经济社会方方面面,财政收支分类极为复杂,财政口径晦涩难懂,这是导致财政预算“内行说不清,外行看不懂”的根本原因,也是为何近年来“存准率、利率等货币政策”广为外界熟悉,财政收支等财政政策却相对闭塞的内在根源。
  结合今年中国财政部提请全国人大审议的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告(摘要)》(以下简称《报告》),不同的口径隐藏着内在的深刻内涵。分析不同口径的数据,既有助于理解“两会”期间释放的财政信息,又有助于理解财政口径的重要性。
  《报告》显示,2014年全国一般公共预算收入140349.74亿元,占GDP的22%。然而,如果考虑全国政府性基金收入54093.38亿元、全国国有资本经营预算收入2023.44亿元及全国社会保险基金收入39186.46亿元,同时,为避免重复计算,扣除社会保险基金财政补贴收入8446.35亿元,由此可计算得出2014年中国全口径财政预算收入达22.7万亿,占GDP比重达到35.7%,表明2014年政府在国民收入分配中获得的资源达到三分之一多。同样的方法测算,2015年全口径财政预算收入达到23.9万亿,占GDP比重下降为33.9%,体现了新常态下,今年积极财政政策不仅体现在增支上,还体现在财政减收对微观主体的减负上。
  值得指出的是,分析上述问题时用到了2015年全口径财政预算收入占GDP比重的数据,但财政部提交的《报告》并未给出该数据,相关测算需要2015年的经济总量。结合李克强在做《政府工作报告》时提出今年拟安排赤字1.62万亿、赤字率3%来测算,那么可以得出以下重要结论。即2015年GDP总量预计为70.4万亿,相比2014年GDP的名义增长率预计将达到10.7%,如果扣除居民消费价格3%左右的目标增速,那么经济实际增速或将达到7.7%,据此也能够测算得出,楼继伟所说的赤字率2.7%对应的赤字规模是1.9万亿,高出李克强所谈赤字水平2800亿,这是在财政赤字的单一口径中隐藏的重要信息。
  从财政风险角度看,不同的财政口径也预示中国财政风险的不同状况。今年中国继续推行赤字财政政策,财政债务将继续扩大,财政债务负担难以下降,财政债务风险也就难以轻言缓解。然而,财政赤字有两种口径,财政预算赤字并不必然意味着财政现金流赤字,财政预算赤字不意味着财政现金流就必然紧张,只要现金流没有问题,那么可以预见的是短期财政风险可控。从财政现金的全口径看,截止2014年12月,财政国库现金达到31275.3亿,社会保险基金预算滚存结余现金50408.76亿,即使不考虑政府基金预算结余及国有资本经营预算结余,中国政府财政现金流不仅没有赤字,而且现金存量达到8万亿以上。世界上尚未出现拥有如此巨额现金流的政府出现财政危机的,由此揭示了中国财政风险短期可控的事实。当然,当前中国既发行大量债务又保留巨额现金的做法实质上违背了财务成本最小化的原则,凸显了财政管理效率低下的问题。
  除此之外,财政国库现金存量年底剧减的事实还有助于解释财政年底“突击花钱”的现象。在本次中国“两会”,该问题再次引发关注。2014年11月之前财政国库现金月度波动不超过8000亿,但财政国库现金从2014年11月的45422.42亿下降到12月的31275.3亿,大幅下降1.4万亿,表明财政资金年底大量从国库转入社会,“突击花钱”的事实得到验证,这在历年来已经呈现常态化。出现这种情况的原因是多方面的。中国每年都是在3月份的人大会上批复中央财政预算,促使中央财政预算实际执行期限只有9个月,年底支出压力就必然增大。同时,预算单位申报项目往往倾向于多报预算导致项目支出进度小于预算计划,有些财政部门拨款“前紧后松”的问题也促使财政支出压力往年底集中。当然,目前财政尚未构建预算编制、预算执行、预算绩效评估的高效体制,财政预算编制科学性不高是导致年底“突击花钱”的根本原因。
  上述罗列的财政口径的例子仅仅是冰山一角,近年来备受外界关注的中国财政在国防、教育、医疗、三农等领域的投入测算都有着颇为复杂的口径问题。可以说,大至全国财政收支,小至乡村的财务收支,都有着各种各样的口径问题。同样的,财政口径不仅在中国颇为复杂,在其他国家也有同样的现象,比如国债,有些国家不包括地方政府债务,有些国家不包括社会保障债务,有些国家不包括政府隐性债务。各国财政数据口径不仅与财政制度设计有关,而且与各国的政治体制有关,财政口径复杂难懂也就不难理解。
  在此背景下,社会难以提供各种口径的数据,但不同财政口径的数据隐藏诸多重要的信息,熟悉财政口径就成为研究财政问题的前提,政府所需要做的不是修改口径,而是坚持同口径的数据的持续发布,让不同的人群能够各取所需。
  结合中国的实际情况来说,2007年以来中国实施财政预算收支分类改革,去年又大幅修订《预算法》,这些都可能构成对财政口径的巨大影响。中国政府应首先持续更新原有口径的历史数据,再考虑以新的口径发布其他数据,这样才能让相关部门根据不同口径的数据得出更客观的结论,也才能让外界更好理解李克强与楼继伟关于赤字率的差异。


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